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jueves, 9 de septiembre de 2010

Primeras Conclusiones del Abogado General Cruz Villalón: obligación de recuperar ayudas públicas ilícitas

36.      La primera cuestión a resolver es la identificación de la obligación incumplida. … lo cierto es que, a la vista de la normativa aplicable y de la jurisprudencia constante en la materia, las autoridades eslovacas no podían ignorar qué era lo que en realidad se les demandaba. Por tanto, no ha de enjuiciarse ahora si se cumplió o no con la obligación de hacer lo necesario para recuperar la ayuda, sino si ésta se ha recuperado efectivamente, pues tal era el contenido de la obligación exigida. Cosa distinta es la relativa a si, caso de no recuperarse finalmente la ayuda ilícita, el hecho de que el Estado concernido hubiese adoptado todas las medidas necesarias a ese propósito pudiera exonerarle de la responsabilidad por incumplimiento si se acredita la imposibilidad absoluta de ejecutar la Decisión (por todas, sentencia de 26 de junio de 2003, Comisión/España, citada, apartados 45 a 47), pero quedando claro que la obligación primera siempre ha sido la de la recuperación efectiva, y no sólo la de arbitrar los medios para lograrla. Se trata, en definitiva, de una típica obligación de resultado, que no es otro que el restablecimiento del equilibrio de las condiciones de mercado quebrantadas con la ayuda ilícita concedida a uno de sus actores (sentencia Comisión/Francia, citada, apartado 47). Veremos después, en cualquier caso, que el fin pretendido no es algo que venga exigido a cualquier precio y, en particular, con el sacrificio de principios que son inherentes al Estado de Derecho y, como tales, asumidos constitutivamente por la Unión.
En el caso, la empresa receptora de la ayuda había entrado en concurso que había terminado por convenio homologado judicialmente, en el marco del cual, el Estado condonó la deuda
si la concurrencia en el caso de una resolución judicial nacional dotada de fuerza de cosa juzgada constituye razón suficiente para, pura y simplemente, excusar incluso la obligación de seguir procedimiento alguno.
Lo que proporciona una oportunidad para examinar cómo juega el principio de supremacía del Derecho europeo sobre el Derecho nacional cuando de una decisión judicial nacional se trata
43.      El presente asunto ofrece, así, la oportunidad de introducir alguna puntualización, desde una determinada perspectiva, en la definición del régimen de articulación entre el Derecho de la Unión y el Derecho de los Estados. En efecto, si el principio de primacía se encuentra asentado con suficiente solidez tanto en sí misma como en la lógica de sus efectos, (20) es algo menos lo que ha podido avanzarse en relación con el alcance de dicho principio cuando la autoridad implicada en un eventual conflicto entre los Derechos nacionales y comunitario es el Poder Judicial de un Estado.
Y las decisiones judiciales no son, en este punto, iguales a las decisiones administrativas o legislativas de un Estado:
45.      La sencillez del anterior enunciado es, sin embargo, engañosa. Por varias razones: a) En primer lugar, porque el Poder Judicial del Estado miembro es también, funcionalmente, Poder Judicial de la Unión, por lo que la articulación a la que sirven aquellos principios no opera ya respecto de sistemas normativos y de autoridad separados y distintos, sino en relación con un poder en cuyos actos se reducen a unidad las normas de aquellos sistemas concurrentes. b) En segundo término, y de manera más relevante, porque, por razón de su independencia institucional y funcional, los Tribunales escapan a toda posibilidad de intervención e influencia por parte de los Gobiernos, esto es, de quienes ejercen la representación del Estado en sus relaciones con la Unión y quedan inmediatamente comprometidos ante ésta en punto a la adopción de las medidas nacionales pertinentes para el debido cumplimiento de sus obligaciones comunitarias. Un compromiso que, pudiendo indirectamente comprender incluso al Poder legislativo en la medida en que los sistemas democráticos parlamentarios de los Estados miembros aseguran siempre la coincidencia de la voluntad del Gobierno con la de la mayoría legislativa, es absolutamente ajeno, por principio, a la voluntad de los Jueces y Tribunales. Y, en fin, c) porque los principios de seguridad y certeza a los que sirve la institución de la cosa juzgada no son en absoluto ajenos al Derecho de la Unión, constituyendo, por el contrario, principios fundamentales e irrenunciables del mismo.
Y, en relación con el respeto a la cosa juzgada
el Tribunal ha llegado al punto de admitir que los Estados no vienen, por principio, obligados a desatender los pronunciamientos judiciales firmes ni aun en el supuesto de que con ello se hiciera posible reparar una infracción del Derecho de la Unión (así, sentencias de 1 de junio de 1999, Eco Swiss, (25) y Kapferer, citada). A los fines de esa reparación, por tanto, se impone el recurso a los procedimientos internos de revisión de la cosa juzgada eventualmente previstos en el correspondiente ordenamiento nacional (sentencia Kühne & Heitz, citada). Y en último término, de no ser ello posible, se ha preferido erigir a la resolución judicial firme en presupuesto de un ilícito susceptible de generar la responsabilidad del Estado (por todas, sentencia Köbler, citada) antes que el quebrantamiento de la cosa juzgada.
la Unión nunca ha podido pretender que la recuperación de una ayuda ilegal pueda alcanzarse mediante la infracción por el Estado de su legalidad procesal, pues en otro caso le impondría la lesión de un principio fundamental para el Estado de Derecho. Pues la Unión nunca ha hecho abstracción de determinados valores y principios, constitutivos de tradiciones constitucionales compartidas por los Estados y, por ello, asumidos por ella. Cosa distinta es que, como enseguida veremos, la Unión sí pueda exigir de los Estados que su legislación procesal, en determinados supuestos, haga posible la revisión de un pronunciamiento contrario al Derecho comunitario aun en el supuesto de que haya alcanzado firmeza de cosa juzgada. En una palabra, que imponga la remoción ordenada en Derecho, nunca la infracción ad casum
el deber de los Estados de alcanzar el resultado de recuperar las ayudas ilegalmente concedidas lleva implícito inevitablemente, y …que, en supuestos como el de autos, los Estados tengan normativamente prevista, entre las cláusulas de rescisión de la cosa juzgada normalmente contempladas en sus respectivos ordenamientos, la consistente en la ilegalidad comunitaria del acto o resolución sancionados con firmeza judicial definitiva.
Y concluye que Eslovaquia ha incumplido con la Decisión de la Comisión y que este incumplimiento no venía “obligado” por las normas nacionales sobre la cosa juzgada:
58.      Así, aun disfrutando de la fuerza de cosa juzgada, no cabe descartar que las resoluciones judiciales implicadas hubieran dejado de constituir un obstáculo a la recuperación de la ayuda si ésta se hubiera reclamado invocando como causa petendi específica y diferente de la anterior el hecho sobrevenido de la Decisión de la Comisión por la que se exigía la devolución de su importe, siendo así que el artículo 26 de la Ley 231/1999, relativa a las ayudas de Estado, prevé que, «sobre la base de una decisión de la Comisión relativa a una ayuda ilegal, el donante de la ayuda tiene la obligación de demandar el reembolso por parte del beneficiario». Tampoco es de descartar que, con anterioridad incluso de la reforma del Código de Procedimiento Civil de 2008, antes citada, el supuesto de autos tuviera ya cabida en la causa de revisión contemplada en su artículo 228.1 letra a), que establece como causa de reapertura de un procedimiento judicial la existencia de «elementos, decisiones y pruebas» que no pudieron ser utilizados en el proceso principal y que hubieran podido ser determinantes para su resultado. Y, en fin, no es en absoluto de descartar que la misma reforma de 2008, con la inclusión de una causa específica de revisión dedicada a resoluciones de la Unión, hubiera podido ser de provecho, desde el primer momento de su vigencia, para el fin de la recuperación de la ayuda. En realidad, tal parece ser, por otro lado, la fórmula considerada por el Procurador General de la República ante el requerimiento de que fue objeto por la autoridad fiscal con el fin de intentar la revisión de la sentencia firme.

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