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martes, 13 de diciembre de 2011

Afirmaciones generales sobre el control judicial de las sanciones administrativas en el Derecho Europeo de la Competencia STJUE 8-XII-2011

En la Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de diciembre de 2011, Asunto KME 389/10, se recoge una amplia elaboración de la doctrina sobre el control judicial de las decisiones de la Comisión europea que imponen sanciones.
Previamente, el Tribunal reitera que los efectos en el mercado de un cártel son irrelevantes a efectos de calcular el importe básico de la multa. Como se recordará, el Reglamento 1/2003 solo se refiere a la duración y a la gravedad de la conducta. Y la gravedad de un cártel no se mide por sus efectos en el mercado, sino por su propia naturaleza de acuerdo que tiene como objetivo restringir o falsear la competencia entre las empresas (la jurisprudencia Consten/Grundig sigue viva y coleando)
En efecto, de cara a la aplicación del artículo 81 CE, apartado 1, la ponderación de los efectos concretos de un acuerdo es superflua cuando resulte que éstos tienen por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de julio de 1966, Consten y Grundig/Comisión, 56/64 y 58/64, Rec. p. 429).
El hecho de que el Tribunal General, no obstante, revise si el análisis de los efectos en el mercado realizado por la Comisión era o no correcto, no cambia la conclusión (apartado 45). Sin embargo, inmediatamente después, el Tribunal dice – apdo 58 - que para
“apreciar la gravedad de una infracción, hay que tener en cuenta gran número de elementos cuyo carácter e importancia varían según el tipo de infracción de que se trate y las circunstancias particulares de cada infracción. Entre estos elementos, y según los casos, pueden figurar el volumen y el valor de las mercancías objeto de la infracción, así como el tamaño y la potencia económica de la empresa y, por tanto, la influencia que ésta ha podido ejercer en el mercado (véase, en este sentido, la sentencia Musique Diffusion française y otros/Comisión, antes citada, apartado 120).
El Tribunal recuerda, inmediatamente, que la Comisión y los propios Tribunales europeos tienen un amplio margen de discrecionalidad en la cuantificación de las multas porque puede “tener en cuenta … la parte de(l) volumen de negocios que procede de las mercancías objeto de la infracción y que puede por tanto ser un indicador de la dimensión de ésta” pero también “el volumen de negocios global de una empresa aunque éste “sólo constituye un indicador aproximado e imperfecto de la dimensión de ésta” aunque “Por otra parte, … no debe darse una importancia desproporcionada a ninguna de ambas cifras en relación con el resto de elementos de apreciación de la gravedad de la infracción”. Vamos, que puede utilizar ese criterio y puede hacerlo en la medida que le parezca razonable.
Ya hemos criticado que el tamaño y la potencia económica de la empresa sean criterios relevantes para calcular la multa o para determinar la gravedad de la conducta. Ahí, falta precisión en las declaraciones del Tribunal. Si la multa se calcula sólo teniendo en cuenta la gravedad y la duración y el carácter de cártel es suficiente, por su propia naturaleza, para calificar como muy grave una infracción pero en la determinación de la gravedad influye un “gran número de elementos cuyo carácter e importancia varían según el tipo de infracción”, el principio de legalidad de las penas sufre. Sería del todo deseable que el Reglamento 1/2003 fuera mucho más específico en cuanto a los criterios relevantes para la determinación de las multas de modo que se obligase a la Comisión a tener en cuenta las atenuantes (y que éstas se definieran) y se le prohibiese utilizar criterios para elevar las multas que no reflejan una mayor intensidad en la lesión del bien jurídico de la competencia o un mayor grado de culpabilidad.
En la Sentencia se lee un argumento para justificar por qué los cárteles de larga duración merecen una sanción incrementada. No es ya que, naturalmente, implican una mayor intensidad en la lesión del bien jurídico (la competencia ha sido lesionada durante más tiempo) sino que en el caso de los cárteles
75 … , su larga duración puede volver rígidas sus estructuras, disminuyendo la incitación a la innovación y al desarrollo para los participantes en dicho acuerdo. La vuelta al estado de libre competencia será tanto más larga y difícil cuanto más larga haya sido la propia duración del acuerdo.
Pero la sentencia que resumimos es relevante porque continúa en la evolución de la jurisprudencia europea hacia un mayor respeto de las normas fundamentales que rigen los procesos penales o sancionadores en general. El TJUE se explaya – y no reconoce que eso suponga ningún cambio respecto a su doctrina tradicional – respecto al grado de control (revisión ilimitada de los actos de la Comisión de carácter sancionador) que deben realizar los jueces. Así, el control de legalidad de las decisiones sancionadoras por los tribunales es ilimitado
129… el juez no puede basarse en el margen de apreciación del que dispone la Comisión, ni respecto a la elección de los elementos que se tuvieron en cuenta a la hora de aplicar los criterios mencionados en las Directrices, ni respecto a la evaluación de dichos elementos, para renunciar a ejercer un control en profundidad tanto de hecho como de Derecho.
Y dicho control de legalidad se “completa con la competencia jurisdiccional plena” que significa que la sentencia puede no solo revocar la Decisión de la Comisión en cuanto a los hechos probados y a la calificación jurídica que corresponda a los mismos, sino también en cuanto a la cuantía de la sanción
se completa con la competencia jurisdiccional plena que el artículo 17 del Reglamento nº 17 reconocía al juez de la Unión y que ahora reconoce el artículo 31 del Reglamento nº 1/2003, conforme al artículo 261 TFUE. Esta competencia faculta al juez, más allá del mero control de la legalidad de la sanción, para sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia y, en consecuencia, para suprimir, reducir o aumentar la multa o la multa coercitiva impuesta.
Pero este control de legalidad y esta competencia jurisdiccional plena no autorizan a los tribunales a actuar de oficio
131 …  Exceptuando los motivos de orden público que el juez debe examinar de oficio, como la falta de motivación de la decisión impugnada, corresponde a la parte demandante alegar los motivos contra ésta y aportar las pruebas en apoyo de dichos motivos… (lo que no es contradictorio con)… la regla según la cual, en el caso de infracciones de las normas sobre competencia, incumbe a la Comisión probar las infracciones que constate y aportar las pruebas que acrediten de modo suficiente en Derecho la existencia de hechos constitutivos de una infracción. Lo que efectivamente se exige a un demandante en el marco de un recurso jurisdiccional es identificar los aspectos a los que se opone de la decisión impugnada, formular alegaciones a este respecto y aportar las pruebas, que pueden consistir en serios indicios, para demostrar que los motivos son fundados.
Un control así descrito de los actos de un órgano administrativo como la Comisión confirma que el modelo europeo no es contrario al Convenio Europeo de Derechos Humanos
133  En consecuencia, no resulta que el control de legalidad contemplado en el artículo 263 TFUE, completado por la competencia de plena jurisdicción en lo que respecta al importe de la multa, contemplada en el artículo 31 del Reglamento nº 1/2003, sea contrario a las exigencias del principio de tutela judicial efectiva que figura en el artículo 47 de la Carta.
Y, en cuanto a las consecuencias de estas tan generales afirmaciones del Tribunal de Justicia para el caso concreto, la más relevante es que el Tribunal General no infringió estos principios por el hecho de que se refiriese, en varios pasajes, al amplio margen de apreciación de la Comisión. Lo importante – reitera el TJUE – no es lo que el Tribunal General dijo, sino lo que hizo:
136 A este respecto, procede recordar que, aunque en varias ocasiones, en particular en los apartados 52 a 54, 99, 114, 136 y 150 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se refirió a la «facultad de apreciación», al «margen de apreciación sustancial» o al «amplio margen de apreciación» de la Comisión, tales referencias no impidieron al Tribunal General ejercer el control pleno y completo, de hecho y de Derecho, al que está obligado.
Esta sentencia, unida a las numerosas dictadas este año, va cerrando las cuestiones sobre respeto a los derechos fundamentales en el Derecho de la Competencia europeo. Llama la atención, sin embargo, la falta de transparencia del Tribunal de Justicia. Es probablemente inevitable dada la amplia composición del Tribunal, la inexistencia de votos particulares y lo reacio que es a modificar abiertamente sus decisiones previas. Porque hay que recordar que ha sido el Tribunal General el que ha avanzado en la intensificación del control de la conducta de la Comisión y el TJUE el que, algunas veces, ha corregido estos avances. Parece que ya marcharemos como un solo hombre en la dirección correcta. Queda tarea por hacer, no obstante.
Un contenido similar tiene la Sentencia Chalkor del mismo día.
PS. ¿Esa distinción entre control de legalidad (de la Decisión) y “competencia jurisdiccional plena” (respecto de las multas) tiene sentido sistemático? ¿No es más lógico pensar que el control de legalidad se refiere a las decisiones no sancionadoras y que la “competencia jurisdiccional plena” no se refiere a la cuantía de la multa sino a toda la decisión tomada en un proceso que puede acabar en imposición de una sanción o, más en general, que tiene limita o restringe la libertad de los particulares?

2 comentarios:

Lexa dijo...
Este comentario ha sido eliminado por el autor.
Lexa dijo...

Teniendo en cuenta que, en lo que al abuso de posición de dominio se refiere, lo que está claro es que se maneja un "concepto objetivo", es decir que la ilicitud o no de la conducta no depende de intencionalidad del autor, aunque dicha intencionalidad si que se tiene en cuenta para la graduación de la sanción. Si a esto le sumamos el tener en cuenta también:

“el tamaño y la potencia económica de la empresa" , me suena un poco a las doctrinas tradicionales sobre Derecho Penal de Autor v. Derecho Penal de Acto y sus intensos argumentarios...

Hay que tener en cuenta también que hay sectores - como el eléctrico- en los cuales empresas sin "tamaño ni potencia económica" significativa pueden ostentar posición de dominio en ciertas circunstancias, entonces serán menos "culpables"... ?

Se agradece de todas formas las pistas que nos van lanzando estas sentencias para salir de los bancos de niebla...

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